Høringssvar: Forslag til endringer i opplæringsloven og privatskoleloven

BARNEOMBUDET

Kunnskapsdepartementet Postboks 8119 Dep 0032 OSLO

Deres ref:	Vår ref:	Saksbeh:	Arkivkode:	Dato:
	08/01261-2	Janicke Sæther Olsen	008;O;BO	25.8.200

Høringssvar: Forslag til endringer i opplæringsloven og privatskoleloven

Vi viser til Kunnskapsdepartementets høringsbrev datert 20.06.2008 med forslag til endringer i opplæringsloven og privatskoleloven på tre områder:

(1) Kartleggingsplikt av minoritetsspråklige elevers ferdigheter i norsk
(2) Forslag om etablerings av et sentralt register for behandling av individdata
(3) Forslag om rett til refusjon for kostnader til opplæring i helseinstitusjoner.

Barneombudet støtter departementets forslag om å tydeliggjøre dagens plikt for kommunene til å kartlegge minoritetsspråklige elevers ferdigheter i norsk.
Ombudet legger til grunn at det har vært utilstrekkelig at plikten har fulgt av
forarbeidene, og plikten bør derfor inntas i opplæringsloven og privatskoleloven.

Barneombudet støtter også departementets forslag om å etablere et sentralt register for behandling av individdata. Samtidig oppfordrer Barneombudet departementet om å innføre andre virkemidler når kommunene bryter opplæringslovene.

Barneombudet har ikke synspunkter på departementets forslag om refusjon for kostnader til opplæring i helseinstitusjoner mellom institusjonsfylket og hjemfylket.

Barneombudet skal i henhold til lov og instruks arbeide for at barns behov, rettigheter og interesser blir tatt tilbørlig hensyn til på alle samfunnsområder. Ombudet skal særlig følge med i at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, og at norsk rett samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs konvensjon om barnets rettigheter.

Pkt 1:
Forslag om å innføre plikt til kartlegging av minoritetsspråklige elevers ferdigheter i norsk

Elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk har etter opplæringsloven
§ 2-8 og privatskoleloven § 3-5 rett til særskilt opplæring i norsk til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den ordinære opplæringen. Frem til 1.august 2008 kunne minoritetsspråklige elever i videregående opplæring ha rett til særskilt språkopplæring med hjemmel i opplæringsloven § 5-1 og privatskoleloven § 3-6, forutsatt at de fikk vedtak om spesialundervisning etter sakkyndig utredning. Fra 1. august er det innført en rett til særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever i både grunnskole og videregående opplæring.

Retten omfatter særskilt norskopplæring, og om nødvendig, morsmålsopplæring og
tospråklig fagopplæring.

Når kommunen tar stilling til retten, er dette et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler om en forsvarlig utredning og begrunnelse innebærer et krav om kartlegging av elevens ferdig-heter. For å få oppfylt retten, må kommuner og fylkeskommuner gjennomføre reelle kart-legginger av norskferdighetene til eleven. Kartleggingen må skje både før og underveis i opplæringen, fordi eleven skal overføres til ordinær opplæring når norskferdighetene er tilstrekkelige til å følge den ordinære opplæringen.

Tidligere undersøkelser (Rambøll 2006) har vist sprikende praksis både når det gjelder kartlegging av elevenes språkkunnskaper og praktiseringen av enkeltvedtak. Svært få kommuner ga sine skoler retningslinjer for kartleggingsarbeidet og en stor del av kommunene manglet standardiserte prosedyrer for den kartleggingen som skal føre elevene over til den ordinære undervisningen. Mange elever ble derfor værende i en undervisningssituasjon med særskilt språkopplæring, selv om ferdighetene i norsk var gode nok til å følge ordinær under-visning.

Det er etter Barneombudets skjønn grunn til å anta at kommunens manglende kartlegging av elevenes ferdigheter kan ha ført til mangelfull opplæringen, eventuelt at en har unnlatt å av-dekke og sette inn andre hjelpetiltak.

Barneombudet støtter departementets syn om at undersøkelsen har avdekket behov for å tydeliggjøre eksisterende plikt til kartlegging. En må legge til grunn at det har vært util-strekkelig at plikten til kartlegging følger av forarbeidene, og plikten bør derfor inntas i opplæringsloven og privatskoleloven. Videre foreslår Ombudet at ordningen evalueres for
å sikre at tiltaket har ført til endret praksis.

Pkt 2:
Forslag om etablerings av et sentralt register for behandling av individdata

Departementet begrunner opprettelsen av et sentralt register for individdata med sin bekymring for fallende kvalitet på viktige områder av norsk grunnskole og videregående opplæring. Årsaken er bekymring for at dette vil føre til et svakere kompetansenivå i befolkningen generelt, samt dårligere kvalitet i høyere utdanning og arbeidsliv. Departementet baserer dette på indikasjoner om norske elevers ferdigheter som har fremkommet ved en del undersøkelser:

PIRLS-undersøkelsen:
PIRLS kartlegger leseforståelsen blant 10-åringer. Undersøkelsen gjennomføres hvert 5.år. Norske elever skårer likt det internasjonale gjennomsnittet av alle landene som deltok, men svakest av de nordiske landene.

TIMMS-undersøkelsen:
TIMMS undersøker ferdighetene til 9-åringer og 13-åringer i matte og naturfag. Undersøkelsen gjennomføres hvert 4.år. Norske elever på 4.trinn skåret i 2003 under det internasjonale gjennomsnittet i både matte og naturfag - og svakest av de nordiske landene.

PISA-undersøkelsen:
PISA kartlegger 15-åringers kompetanse i lesing, matematikk og naturfag. Undersøkelsen gjennomføres hvert 3.år. Norske elever skåret i 2006 under gjennomsnittet for OECD-landene - og er svakest av de nordiske landene. Hele 21 % av norske elever skåret på nivå 1 eller lavere, noe som betraktes som en kritisk grense for naturvitenskapelig kompetanse.

Statlig tilsyn:
I tillegg til indikasjonene fra undersøkelsene som nevnt, har departementet vektlagt resultatene fra et målrettet statlig tilsyn innen grunnskoleopplæringen. Fylkesmannen
har avdekket flere grunnleggende avvik fra regelverket hos landets skoleeiere.

Barneombudet deler departementets bekymring. Dog samsvarer dette med de henvendelser som Ombudet får fra foreldre, elever og fagkyndige innen skolesektoren. Selv om våre henvendelser er et begrenset utvalg, så gir det grunn til å stille en del spørsmål ved hvordan kommunene ivaretar elevers rettigheter etter opplæringslovene. Barneombudets bekymring retter seg særlig mot det som fremstår som en del skoleeieres ignorering av eget ansvar for et godt skolemiljø som forutsetning for læring. Videre er Ombudet bekymret for manglende av-klaring av elevenes behov for tiltak, ved at elever synes å bli sent henvist til sakkyndig ut-redning, at utredning hos sakkyndige tar meget lang tid og at skolen i liten grad setter inn midlertidige hjelpetiltak i påvente av endelig utredning. Barneombudet er bekymret for at tiltak settes inn så sent at avviket vanskelig lar seg ta igjen.

Skoleeier har allerede plikt til å følge opp resultatene fra eget lokalt kvalitetsarbeid, samt resultatet fra de nasjonale kvalitetsvurderinger. Dette følger av opplæringsloven og privatskoleloven. Disse bestemmelsene (oppl. §14-1 og prskol. §7-2) skal sees i sammenheng med bestemmelsene om skoleeiers plikt til å ha et kontrollsystem (oppl. §13-10 og prskol. §5-2) som sikrer oppfyllelse av kravene etter lovene.

Barneombudet er positiv til intensjonen om at det innsamlede datamaterialet skal bidra til utvikling av lærerens tilrettelegging av opplæringen for den enkelte elev, skolens til rette-legging for den enkelte elevgruppe og skoleeiers tilrettelegging for den enkelte skole. Ombudet er meget positiv til departementets etterlysning av forskning på området og intensjonen om at opplysningen skal benyttes i forskning som igjen kan bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag til bruk for dette kvalitetsarbeidet. Barneombudet ser at et nytt sentralt register for behandling av individdata er viktig for å få ytterligere kunnskap, men er usikker på om det nødvendigvis vil føre til et bedre tilbud.

Det er Barneombudets oppfatning at brudd på opplæringsloven, i det omfang som er avdekket gjennom blant annet statlige tilsyn, kun er mulig fordi kommunen løper liten eller ingen risiko når de bevisst, eller ubevisst, bryter opplæringslovens regler. Loven legger ikke opp til reaksjoner som det er presserende for kommunene å unngå. Slik Barneombudet ser det, strekker ikke dagens kontrollsystemer til for å sikre elevene de rettigheter de har etter opplæringsloven. Fylkesmannen som klageinstans stadfester kun brudd på opplæringsloven, men det iverksettes i liten grad konkrete tiltak eller reaksjoner. Fylkesmannen som tilsyns-myndighet følger i liten grad opp de kritikkverdige forholdene som avdekkes men overlater til kommunen å følge opp. Politianmeldelser fører i stor grad til henleggelser, og en dom-stolsbehandling gir ofte ikke annet resultat enn det som er oppnådd ved en klagebehandling.

Barneombudet ber derfor departementet om også å utrede behovet for nye virkemidler som stimulerer skoleeier til å ta et større ansvar, uten at en øker de mange oppgaver som pålegges skolene. Barneombudet mener det er behov for at også dette perspektivet tas med i kravet om forskningsbasert kunnskap om hvilke tiltak som har effekt og fremmer kvalitet i opplæringen. I den forbindelse vil Ombudet også oppfordre departementet til å få tilstrekkelig kunnskap om kommunenes frihet til selv å organisere opplæringen, med bortfall av detaljstyring knyttet til elevtall, arealnormer og krav til ressurser har kommet elevene til gode.

Personvernhensyn:
Barneombudet støtter departementet i at det bør være en reservasjonsrett for elever, lærlinger og studenter i tilknytning til sensitive opplysninger.

Videre støtter Barnombudet forslaget om å utvide plikten til deltagelse og å gi informasjon til å omfatte lærere, instruktører og annet undervisningspersonell. Ombudet mener videre at også andre ansatte ved skolen bør kunne pålegges å delta og avgi opplysninger knyttet til opplæringslovene, idet også andre tilknyttet skolen må antas å ha verdifull informasjon om både det psykososiale miljøet og elevenes læring uten selv å være undervisningspersonell. Det gjelder for eksempel helsesøster, miljøarbeidere, personlige assistenter etc.

Barneombudet legger til grunn at anonymitet vil bli ivaretatt gjennom bruk av pseudonym i registeret, og at personopplysningsloven for øvrig vil ivareta elevenes rettsikkerhet, herunder retten til informasjon og innsyn.

Pkt 3:
Forslag om rett til refusjon for kostnader til opplæring i helseinstitusjoner

Ansvaret for opplæring av pasienter i private helseinstitusjoner ligger i dag til den fylkeskommune hvor institusjonen ligger. Det samme gjelder ansvar for opplæring til beboere i barnevernsinstitusjoner. For barneverninstitusjoner har institusjonsfylket rett til å kreve refusjon av bostedsfylket. Departementet foreslår en lovendring som gir samme rett til refusjon mellom fylkene ved opplæring i helseinstitusjoner.

Lovforslaget endrer etter Barneombudets skjønn ikke på det forhold at det er den fylkeskommunen der institusjonen ligger som har det faglige, økonomiske og juridiske ansvaret for pasientens opplæringsrettigheter. Ombudet har derfor ingen synspunkter på forslaget om å gi departementet hjemmel til å gi forskrifter om refusjon av opplærings-kostnaden mellom institusjonsfylket og hjemfylket.

Med vennlig hilsen
Reidar Hjermann barneombud
	Janicke Sæther Olsen
	rådgiver

Oppdatert: 17.11.2008 16:15